美国煤炭在中国缘何“水土不服”

毕竟，立法确定重大且明显标准之后，实践中仍有可能虽有作出无效认定的必要却不符合重大且明显标准的情形。

在特别行政区的治理过程中，特别行政区法院多次适用宪法裁决案件⑥，并且通过判例确立违反基本法之审查权对国家宪制进行具有争议的司法审查作业，全国人大常委会多次发布具有宪法解释性质的决定和决议，其目的在于通过宪法之适用与解释维护特别行政区的法律秩序。由于特别行政区的政治制度和社会制度不同，宪法的部分条款在特别行政区只具有间接整体拘束力。

作为一国两制理论的主要制度载体，依托于基本法施行的特别行政区制度取得了举世公认的成就。法院固然有权对本地立法进行司法审查，但如果该立法的相关规定并非特别行政区固有，实质上来源于全国性法律并从属于中央立法，此时特别行政区法院实质上就构成了对中央立法权的间接审查。此时，宪法与基本法关于基本权利义务规定的属人及属地效力就会发生适用上的困扰。立法法第26条、第27条明确了有权向全国人大常委会提交法律案的主体是中央国家机关和一定数量的代表委员。⑤   田飞龙认为，2014年6月10日国务院新闻办公室发布《一国两制在香港特别行政区的实践》白皮书，澄清了香港法治社会的完整宪制基础，即宪法和香港基本法共同构成特区的宪制基础，也就是共同基础论。

2015年全国人大常委会8·31决定之后，香港政争仍然难止，2017政改方案再度折戟，重启艰难。但需要注意的是，立法会的立法转化行为事实上处于缺乏监督的状态，有可能引发宪法争议。37 按照中共中央和国务院要求所提出的政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的原则, 国有资产监督管理委员会法律性质已经调整为:作为政府直属特设机构, 根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责, 专司国有资产监管, 不行使政府公共管理职能, 不干预企业自主经营权。

首先, 从现行宪法的规定来看, 宪法第9条关于自然资源产权制度的规定是合理的, 无需修改。注释: 1 中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》 (2015年9月23日)。无论是从充分实现物权定分止争的功能来看, 还是从提高国家治理体系和治理能力现代化的角度来看, 对依法进入财产法秩序的国有自然资源资产进行不动产登记是完全必要的。25 有民法学者认为, 物权法应当对国家所有权袖手旁观, 否则民法体系就会因为对外来专断意志过度开放而形成概念错乱。

关于这一点, 其他国家也有相似的立法例。19 同上书, 第247页以下;前引[16], 沃尔夫等书, 第474页以下。

然而, 仅仅进行抽象的理论思辨或者域外理论、制度的引进, 已不能适应我国改革发展的要求。38 中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》 (2015年9月23日)。调查对象是我国陆地国土, 调查内容为土地利用现状及变化情况、土地权属及变化情况、土地条件等。21 前引[16], 沃尔夫等书, 第456页, 第476页。

国家保护社会主义的公共财产。藉此, 国家可以依据法律的具体规定, 将特定的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源确定或转变为财产法意义上的国家所有权或集体所有权。27 中央编办二司课题组:《关于完善自然资源管理体制的初步思考》, 《中国机构改革与管理》2016年第5期, 第29页以下。我国境内存在着大量不具有资产属性因而无法确权的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂, 如果强行进行确权登记, 不但会混淆自然资源资产与自然资源之间的差别, 而且会导致作为行政工作记录的行政调查统计登记与作为资产产权登记的不动产权利统一登记出现功能错位与紊乱。

13 国务院在2017年10月16日发布的《关于开展第三次全国土地调查的通知》 (国发[2017]48号) 要求全面查清当前全国土地利用状况, 掌握真实准确的土地基础数据, 健全土地调查、监测和统计制度。其次, 在民法典物权法编的编纂过程中, 应当: (1) 在第二章物权的设立、变更、转让和消灭中确立社会共有物的概念和法律规范, 明确这类自然之物不设立物权/财产权制度, 各种社会组织和个人可以合理使用但不得违反国家法律、法规的禁止性规定; (2) 在国家所有权部分, 应确立全国人民代表大会代表人民享有国家所有权的规则, 并将第45条第2款规定的国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的, 依照其规定修改为国有财产由国务院和地方各级政府分别代表国家行使所有权, 具体行使规则由法律或行政法规另行规定; 29 (3) 在物权法编中确立经营性国家所有权/公益性国家所有权的概念和法律规范, 并将现行物权法第9条第2款所规定的依法属于国家所有的自然资源, 所有权可以不登记修改为依法属于国家所有的自然资源资产, 按照其特征分别登记为经营性国有自然资源和公益性国有自然资源; (4) 现行物权法第53—55条已经为国家机关、国家举办的事业单位、国家出资的企业代表或代理行使国有资产的方式及其收益分配设置了转介规则, 不需要修改, 但应当按照这三个条款的要求完善相关的法律和行政法规。

24 参见刘丽萍:《行政法上的物权初探》, 《政法论坛》2003年第3期, 第121页以下;张力:《论国家所有权理论与实践的当代出路——基于公产与私产的区分》, 《浙江社会科学》2009年第12期, 第31页;侯宇、周婧:《公物的判定标准——兼论公物的范围》, 《理论月刊》2010年第3期, 第113页以下。19 笔者同意这一观点, 但具体到法律表达和制度建设层面, 完全移植外国的概念和制度并不可行, 必须结合中国法律和社会的具体情况来设计法律表达方案。

与现有的国资委一样, 自然资源资产管理局是基于所有权人或出资人身份对其设立或委托的企业进行监管, 而不是基于政府的公共行政监管权进行监管。作者简介：程雪阳，法学博士，苏州大学王健法学院副教授。29 参见国土资源部信息中心课题组:《国外自然资源管理的基本特点和主要内容》, 《中国机构改革与管理》2016年第5期, 第25页。进入20世纪, 占有支配地位的理论以及司法判例开始承认行政主体 (国家或地方自治体) 对公产享有所有权。这一规划的法律性质就是代表国家的国务院在兰州市区和宁蒙河段设立国家所有权的行为。比如, 每年有大量的白鹤、白枕鹤、鸿雁从俄罗斯等其他国家飞往我国的鄱阳湖过冬, 但我国以及其他国家的法律并不能将这些候鸟认定为自然资源资产, 因为人类不能也不应稳定地控制这些自然资源。

再如, 我国领土范围内的沙漠也不属于自然资源资产, 因为沙漠从总体上来说并不适合人类生存, 更不用说进行经济活动了。于是, 在国家土地管理总局的推动下, 凡试点实施国有土地有偿使用制度改革的地方, 都由土地管理部门承担起国有土地经营的职能。

只有实行最严格的制度、最严密的法治, 才能为生态文明建设提供可靠保障。自然资源国家所有权应按照所有者与监管者分开和在中央的统一领导下, 充分发挥地方主动性、积极性两大原则, 分级授权给不同层级的政府特设机构统一代表行使。

对此, 释宪机关或立法机关可以随着自然变化、科技发展等情况, 通过对第9条第1款进行宪法解释或者根据这一条款制定相关法律, 将新类型的自然资源纳入我国的财产法秩序并规定为国家所有。(二) 国有自然资源资产经营管理权制度的完善 无论是当前成立隶属于自然资源部的自然资源资产管理局, 还是未来设立直接隶属于国务院的自然资源国资委, 就国有自然资源资产经营管理体制的改革与完善而言, 有以下三方面的问题需要注意。

35 参见董祚继:《统筹自然资源资产管理和自然生态监管体制改革》, 《中国土地》2017年第12期, 第11页。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产, 被普遍认为是应当由行政法和经济法而非民商法进行落实和具体化的宪法规则, 并不是关于国家所有权在市场运行中可以居于高权地位的规定。但对于全部国土空间内的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂, 则只能进行行政调查统计, 而不能进行财产权确权登记。比如, 在人类文明史上, 石油被视为自然资源只有一千多年的历史, 而人类大规模开发和利用石油并将其视为工业血液则是第一次工业革命之后的事情;在此之前的数千年中, 石油虽然也存在于地球之上, 但主要被视为一种无用的自然之物, 而非可资利用的自然资源。

16 就公产的命名和设定而言, 法国法和德国法都规定了很多种方式, 比如通过制定法律、发布行政命令等法律行为进行命名, 还可以通过行政事实行为 (比如划界、设置标志、拨归等) 进行命名。其次, 从我国宪法所确认的马克思主义指导思想来看, 马克思和恩格斯之所以主张建立国家所有制, 并非要取消财产制度, 而是希望建立一种可以确保国家作为财产权所有者获得相应地租和财产收益的财产制度。

4 《智利共和国民法典》, 徐涤宇译, 香港金桥文化出版有限公司2002年版, 第146页。如果涉及刑法犯罪, 则应当由自然资源行政监管部门将其移送至司法机关追究刑事责任。

遗憾的是, 虽然我国的执法机关在实践中已经遵循了这一原则, 2 但现行的制定法却不加区分地将所有的地表水和地下水等水资源全部规定为国家所有, 这种不具有科学性、合理性的法律表达只能停留在文本层面, 难以有效落实。经营性国有自然资源的使用权和经营权可以通过出资、入股、转让等方式有偿转让之类的规定。

首先, 自然资源资产管理局组建之后, 不但可以根据法律或政府的授权代表国家统一行使自然资源国有资产的国家所有权, 还可以根据经营性国有资产/公益性国有资产的分类来组建或者委托不同的企业具体行使自然资源资产的经营管理权, 并按照生态保护、国有资产保值增值等不同目标为这些企业法人设定不同的监管和考核标准。摘要:  对于我国生态文明建设和国家治理体系现代化的落实来说, 建立和完善自然资源资产产权行使机制异常重要且时间紧迫。参见[德]米歇尔·施托莱斯:《德国公法史国家法学说和行政法 (1800-1914) 》, 雷勇译, 法律出版社2007年版, 第104页以下;王天华:《国家法人说的兴衰及其法学遗产》, 《法学研究》2012年第5期, 第81页以下。8 从本文的分析框架来看, 对探明储量的矿产资源进行确权登记, 在法律上极为必要, 因为这类自然资源已经进入了我国宪法和法律所规定的自然资源资产行列。

这种情况的出现, 并不意味着放弃十八届三中全会、生态文明建设总体方案和十九大所确定的自然资源产权制度改革目标, 更不意味着国家所有权是一种公权力, 其只是表明目前在国家层面直接组建独立的自然资源国资委时机和条件尚不成熟。20世纪80年代末期, 虽然国有土地有偿使用制度改革已经取得了重大进展, 但一方面很多地方消极抵制这一项改革, 依然习惯于使用土地无偿划拨制度, 另一方面政府也没有建立专门的机构来落实这一项改革。

首先, 如果能够将自然资源与自然资源资产区别开来, 就不存在物权客体的确定性与自然资源的不确定性之间的矛盾, 因为可以进入自然资源资产行列的都是且必须是具有确定性并能够为人类稳定控制和利用的自然资源。对于宪法第9条第1款没有明确列举的自然资源, 则需要等释宪机关或立法机关通过宪法解释或者制定法律将其纳入自然资源资产范围之后, 不动产统一登记机构方可依照有权主体的申请将其登记为国有自然资源资产。

26 还有研究者进一步建议, 应当以我国现有的国有资产监督管理委员会为蓝本, 建立自然资源国有资产管理委员会 (以下简称自然资源国资委)。最后, 在实践中, 有些自然资源虽然可以为人类稳定控制和使用且具有经济价值, 但是基于传统习惯以及资源的特殊性等因素, 国家可以继续维持其作为自然之物的状态, 而不建立相关财产权。